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1,5-Grad-Limit


Das Klimaabkommen von Paris wurde am 12. Dezember 2015 beschlossen und ist die erste völkerrechtlich bindende Vereinbarung zur Senkung der weltweiten Treibhausgasemissionen. Fast 190 Vertragsparteien, darunter alle EU-Mitgliedsstaaten und die EU als Ganzes, haben es unterzeichnet.

Das Abkommen legt unter anderem Folgendes fest:

  • Begrenzung der Erderwärmung: Die globalen Durchschnittstemperatur soll deutlich weniger als 2°C über das vorindustrielle Niveau ansteigen. Darüber hinaus will die Staatengemeinschaft Anstrengungen unternehmen, damit es nicht mehr als 1,5°C werden.
  • Transparenz: Alle Unterzeichnerstaaten ermitteln ihren Treibhausgasausstoß nach einheitlichen Meßkriterien und melden diesen regelmäßig an das UN-Klimasekretariat.
  • Regelmäßiger Kassensturz; Ab 2018 findet alle fünf Jahre ein „global stocktake“ statt. Dabei ermittelt ein ExpertInnengremium, ob die Klimaschutzbeiträge (NDCs) der einzelnen Staaten in ihrer Summe schon ausreichen, um das Limit bei der Klimaerwärmung einzuhalten. Derzeit tun sie das nicht. Selbst wenn alle Staaten ihre Selbstverpflichtungen einhielten – was oft nicht der Fall ist - würden wir Modellrechnungen zufolge bei 2,7°C Grad Erderwärmung landen.
  • Regelmäßige Ambitionssteigerung: Nach dem „global stocktake“ haben die einzelnen Staaten zwei Jahre Zeit, ihre Selbstverpflichtungen (NDCs) zu überarbeiten. Dann melden sie die aktualisierten NDCs an das Klimasekretariat. Dieses Procedere fand erstmals 2020 statt. Die EU hat aus diesem Anlass ein neues Emissionsziel von minus 55% bis 2030 (verglichen mit dem Stand von 1990) beschlossen. Und China hat angekündigt, den Höhepunkt seiner Emissionen vor dem Jahr 2030 zu erreichen und sie danach zu senken. Eine Auflistung der überarbeiteten Klimaziele von 2020 ist hier zu finden.
  • Klimafinanzierung: Die Industrieländer verpflichten sich, bis 2025 jährlich 100 Milliarden Dollar für Klimaschutz und Klimaanpassung in Entwicklungsländern zu zahlen. Bis 2026 soll dann ein neuer Finanzierungsmechanismus mit noch größerem Geldvolumen ausgearbeitet werden.

2010 hat sich die Weltgemeinschaft erstmals auf eine konkrete Obergrenze für die globale Erwärmung geeinigt: Bis zum Jahr 2100 sollte sich die Erde um maximal 2 Grad gegenüber dem Niveau vor Beginn der Industrialisierung (also der Zeit vor etwa 1850) erwärmen.

Vielen war diese Grenze noch nicht ambitioniert genug. Daher beschlossen die Vertragsstaaten beim Pariser Klimagipfel 2015, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad und wenn möglich auf unter 1,5 Grad zu begrenzen. Ein Grund für diese Verschärfung war, dass viele Inselstaaten bereits bei einer Erwärmung von mehr als 1,5 Grad aufgrund des steigenden Meeresspiegels keine Zukunft mehr haben werden. Die globale Durchschnittstemperatur auf der Erdoberfläche liegt heute um etwa 1,2 Grad höher als 1850, womit rechnerisch noch 0,3 Grad verbleiben, um die 1,5-Grad-Grenze einzuhalten.
Beim Überschreiten des 1,5-Grad-Limits wird das Risiko sehr hoch, dass die in Abbildung 1 dargestellten Kippelemente oder -punkte (engl. tipping points) erreicht werden. Dies würde weitere, nicht lineare, unumkehrbare und in ihren Konsequenzen kaum einschätzbare Folgen nach sich ziehen.
Grafik der Kippelemente
Geografische Einordnung der wichtigsten Kippelemente im Erdsystem. Sie lassen sich in drei Klassen einteilen: Eiskörper, sich verändernde Strömungs- bzw. Zirkulationssysteme der Ozeane und der Atmosphäre sowie bedrohte Ökosysteme von überregionaler Bedeutung. Fragezeichen kennzeichnen Systeme, deren Status als Kippelement wissenschaftlich noch nicht gesichert ist.
Grafik: Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) 2017/CC-BY-ND 3.0

Bei den Kippelementen handelt es sich um Bestandteile im Erdsystem, welche beim Überschreiten einer Temperaturschwelle im Hintergrundklima in einen qualitativ neuen Zustand übergehen können. Diesem Übergang liegen oft selbstverstärkende Prozesse zugrunde, die – einmal angestoßen – auch ohne weiteren externen Einfluss weiterlaufen. Dazu gehören zum Beispiel:

  • das Schmelzen von Eis auf Gletschern und im Meer
  • das Auftauen der Permafrostböden in Sibirien und Nordamerika
  • der Rückgang der nordischen Nadelwälder
Mehr zu den Kippelementen im Erdsystem findet man auf der Homepage des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK).

Aus dem Gesagten folgt, dass es keine scharfe Grenze zwischen „tolerablem“ und „gefährlichem“ Klimawandel gibt. Beim 1,5-Grad-Limit handelt es sich demzufolge um eine politische Festlegung. Sie ist eher als Wegmarke zu sehen, jenseits derer die Ungewissheiten und Risiken deutlich zunehmen und die vom Klimawandel ausgehenden Folgen für viele Gesellschaften unkontrollierbar zu werden drohen. Wenn es gelänge, das 1,5-Grad-Limit einzuhalten, wären zahlreiche Folgen der globalen Erwärmung bestenfalls gemildert, nicht aber abgewendet. Die Gletscherschmelze wäre ebenso wenig gestoppt wie der Anstieg des Meeresspiegels. Dieser würde selbst nach einem vollkommenen Emissionsstopp noch für Hunderte von Jahren weiterlaufen. Einige Klimaforscher weisen vor diesem Hintergrund darauf hin, dass 2 Grad eher die Grenze zwischen „gefährlichem“ und „sehr gefährlichem“ Klimawandel darstelle als zwischen „tolerablem“ und „gefährlichem“.

Auch wenn wir unsere Energieversorgung künftig komplett mit erneuerbaren Energien bestreiten, wird es weiterhin Industrieprozesse geben, bei denen CO2-Emissionen entstehen. Ein Beispiel ist die Zementherstellung - und komplett ohne Beton und Zement auszukommen, dürfte vor allem im Brücken- und Tiefbau schwierig werden.

Wenn die EU also ab 2050 (und Deutschland ab 2045) klimaneutral sein soll, müssen diese verbleibenden Emissionen irgendwie ausgeglichen werden. Hier kommen die sogenannten Negativemissionen ins Spiel. Das sind Technologien, die CO2 aus der Atmosphäre entnehmen und über mehrere Zehntausend Jahre speichern. Dazu zählen zum Beispiel:

  • Aufforstung und Wiederaufforstung
  • Bioenergienutzung mit CO2-Abscheidung und unterirdischer Speicherung (BECCS)
  • Ozeandüngung
  • Biokohle
  • künstlich beschleunigte Gesteinsverwitterung (Enhanced Weathering)
  • die Direktabscheidung von CO2 aus der Umgebungsluft durch chemische Prozesse (Direct Air Carbon Capture and Storage/DACCS)
Eine gute Übersicht über diese Methoden gibt ein Kurzdossier des Mercator Research Institute.

In ihrer Studie „Klimaneutrales Deutschland“ rechnen Agora Energiewende, Agora Verkehrswende und Stiftung Klimaneutralität damit, dass Deutschland seine Emissionen bis 2050 um 95% senken muss und die restlichen 5% durch Negativemissionen ausgleichen kann. Die FDP fordert in ihrem Programm zur Bundestagswahl 2021 sogar, schon bis 2030 ein Ziel von 5% Negativemissionen anzustreben.

Technische Methoden, um Negativemissionen zu „erzeugen“, sind heute allerdings noch nicht wettbewerbsfähig. Ihre CO2-Vermeidungskosten liegen durchweg im drei- bis vierstelligen Bereich. Das heißt: Erst bei CO2-Preisen von über 100 Euro würden sie sich allmählich lohnen. Hinzu kommen andere Schwachpunkte: Einige Methoden – etwa die Ozeandüngung – sind mit erheblichen ökologischen Risiken verbunden. Andere – wie die Wiederaufforstung oder die Bioenergienutzung – geraten, wenn man sie erheblich ausweitet, in einen Zielkonflikt mit der Nahrungsmittelerzeugung.

Klimaforscher halten es daher für gefährlich, sich für die Zukunft in großem Ausmaß auf Negativemissionen zu verlassen. Ein Beitrag auf der Website „The Conversation“ zeigt auf, wie in den letzten Jahrzehnten immer extremere Maßnahmen für Negativemissionen ins Gespräch gebracht wurden, um trotz weiter steigender Emissionen das 1,5-Grad-Limit bei der Erderwärmung noch einhalten zu können. Nach Meinung der Autoren sollten Negativemissionen nur eine Art „Schleudersitz“ für den Klimaschutz sein, der im äußersten Notfall betätigt werden sollte. Aber gewiss kein Grund, in der Klima- und Energiepolitik ansonsten eine Politik des Weiter-so zu verfolgen.

CO2-Budgets


Bei der Klimakonferenz in Paris 2015 wurde beschlossen, die Erderwärmung auf deutlich unter 2°C und nach Möglichkeit auf unter 1,5°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau (also der Zeit vor etwa 1850) zu begrenzen.

Damit das gelingt, darf die Menschheit im 21. Jahrhundert insgesamt nur noch eine bestimmte Menge an Treibhausgasen ausstoßen. Am wichtigsten ist also nicht die vieldiskutierte Frage, ob Europa im Jahr 2050 klimaneutral ist, sondern wie schnell unsere Emissionen auf dem Weg zur Klimaneutralität sinken.

Man kann unsere Atmosphäre mit einer Badewanne vergleichen: Wenn ich den Wasserhahn voll aufdrehe und dann offen lasse, ist sie schnell vollgelaufen. Drossele ich allerdings die Wasserzufuhr rasch, dauert es wesentlich länger.

Für den Klimaschutz sind zwar alle Treibhausgase relevant. Dazu zählen neben CO2 auch Methan (CH4), Lachgas (N2O), halogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (FKW) und einige mehr. Weil jedoch die meisten davon deutlich kürzer in der Erdatmosphäre bleiben, konzentriert man sich bei der Angabe der Klimabudgets nur auf das langlebige CO2. Es ist in Deutschland für rund 88% des Treibhauseffekts verantwortlich.

Bei der Festlegung von CO2-Budgets gibt es viele Unwägbarkeiten. Sie haben mit den noch verbleibenden Unsicherheiten der Klimamodelle zu tun, aber auch mit der Frage, ob es uns gelingt, der Atmosphäre durch sogenannte Negativemissionen größere Mengen CO2 zu entziehen. Solche Technologien sind gewissermaßen der Stöpsel, der aus der Badewanne gezogen wird – nur dass die Atmosphäre dadurch niemals „leerlaufen“ wird. Denn ihr Potenzial ist eng begrenzt: Laut Agora Energiewende sind bis 2050 in Deutschland allenfalls 5% Negativemissionen realistisch.

Wichtiger sind die Unsicherheiten bei den Klimamodellen. Daher müssen für jedes CO2-Budget, das man angibt, zwei Fragen geklärt sein:

  • Welche Temperaturerhöhung gegenüber dem vorindustriellen Niveau will ich nicht überschreiten?
  • Mit welcher Sicherheit soll dieses Temperaturlimit eingehalten werden?
Gebräuchlich sind unter Klimawissenschaftlern CO2-Budgets für maximal 1,5°C, 1,75°C und 2°C Klimaerwärmung sowie Wahrscheinlichkeiten von 33%, 50% und 67%. Wohlgemerkt: 100% Sicherheit, dass eine bestimmte Temperaturerhöhung nicht überschritten wird, kann es aufgrund der Komplexität des globalen Klimasystems nicht geben!

Die Tabelle unten zeigt eine Auswahl an CO2-Budgets aus dem Sonderbericht des Weltklimarats (IPCC) von 2018.
Tabelle CO2-Budget

Das globale CO2-Budget, das uns zum Einhalten eines bestimmten Temperaturlimit noch verbleibt lässt sich mit Klimamodellen näherungsweise berechnen. Dabei ist immer auch die Frage relevant, mit welcher Wahrscheinlichkeit das Limit eingehalten werden soll – denn 100% Sicherheit gibt es beim Klima nicht.

Hier nochmals die globalen CO2-Budgets gemäß der aktuellen Berechnungen des Weltklimarats:
Tabelle CO2-Budget
Die Verteilung dieses Budgets auf einzelne Regionen, Länder und Menschen ist dagegen keine naturwissenschaftliche, sondern eine politische Frage. Weitgehend unbestritten ist, dass jeder Mensch das gleiche Recht haben sollte, Treibhausgase auszustoßen. Das Emissionsbudget für einzelne Länder muss daher proportional zu ihrer Bevölkerungsgröße sein.

Nur: Ab wann soll dieses Prinzip gelten? Ab heute, ab 2025 oder womöglich schon ab dem Beginn der Industrialisierung? Rechnet man auch vergangene Emissionen ein, wird es für die Industriestaaten eng: Sie müssten praktisch von jetzt auf gleich jeglichen CO2-Ausstoß einstellen.

Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) der Bundesregierung hat daher in seinem Umweltgutachten von 2020 vorgeschlagen, pro Kopf gleiche Klimabudgets für alle Menschen ab Ende 2015 anzusetzen. Also ab dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Pariser Klimaabkommens als völkerrechtlich verbindlicher Verpflichtung, 2°C Erderwärmung keineswegs zu überschreiten.

Das Versprechen von Paris, „deutlich unter 2°C“ zu bleiben, setzt der SRU mit einem Temperaturlimit von 1,75°C gleich, das mit 67%-iger Wahrscheinlichkeit eingehalten werden muss. Daraus ergeben sich für die Welt, die EU und Deutschland folgende CO2-Budgets:
Tabelle CO2-Budget
Im Klartext heißt das: Wenn wir in Deutschland weiterhin so viel CO2 ausstoßen wie heute, wäre das Budget noch in diesem Jahrzehnt erschöpft. Dann müsste von einem Tag auf den anderen „Schluss sein.“ Realistischer wäre es dagegen, die Emissionen kontinuierlich auf Null zu senken. Aber selbst dann müsste Deutschland im Jahr 2038 komplett CO2-neutral sein.

Die Rechnung des SRU ist außerdem unvollständig, da sie die Anteile der EU und Deutschlands am internationalen Luft- und Schiffsverkehr nicht einbezieht. Würde man diese berücksichtigen, wären die Budgets noch früher aufgebraucht.

Schauen wir uns nochmals die verbleibenden CO2-Budgets an, die der Sachverständigenrat für Umweltfragen der Bundesregierung (SRU) berechnet hat. Zur Erinnerung: Unterstellt wurde dabei, dass sich die Welt maximal um 1,75°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau erhitzen sollte und dass dieses Limit mit einer Wahrscheinlichkeit von 67% eingehalten werden muss.

Für die EU folgt aus dem Budget, dass die Emissionen ab sofort um 3,9% jährlich sinken müssten. Für Deutschland sind es sogar 5,2%. Zum Vergleich: Zwischen 1990 und 2018 waren es in der EU weniger als 1% pro Jahr und in Deutschland etwas über 1%. Die angestrebte Verringerung wäre also ein echter Quantensprung!
Tabelle CO2-Budget
Wenn man nun die lineare Absenkung der Emissionen bis ins Jahr 2030 fortschreibt, kann man ermitteln, welche Emissionsziele sich die EU und Deutschland eigentlich setzen müssten, um „Paris-kompatibel“ zu sein:
Tabelle CO2-Budget
Zum Vergleich: Bisher hat sich die EU für 2030 ein Reduktionsziel von 55% gegenüber 1990 gesetzt. Da dabei jedoch Negativemissionen durch die Forstwirtschaft angerechnet werden, entspricht das Ziel real nur 52,8% Emissionssenkung.

Deutschland hat sich im Rahmen des Klimaschutzgesetzes verpflichtet, seine Emissionen im gleichen Zeitraum um 65% zu senken. Beide werden also nochmals nachlegen müssen, um ihre Ziele „Paris-kompatibel“ auszugestalten.

Das gilt erst recht, wenn man nicht nur ein Temperaturlimit von 1,75°C, sondern ein Limit von 1,5°C anstrebt:
Tabelle CO2-Budget EU
Grafik: eigene Darstellung nach Wuppertal Institut/Fridays for Future 2020

Tabelle CO2-Budget Deutschland
Grafik: eigene Darstellung nach Wuppertal Institut/Fridays for Future 2020

Die derzeitigen Klimaziele der Bundesregierung sind von der notwendigen Emissionsreduktion noch ein gutes Stück entfernt:
Tabelle CO2-Budget
Grafik: eigene Darstellung nach Wuppertal Institut/Fridays for Future 2020


Deutschland hat auch nur einen Anteil von 3,5% am weltweiten Bruttoinlandsprodukt und von 2,5% an den weltweiten Rüstungsausgaben. Bedeutet das, dass wir keine Wirtschafts- und Abrüstungspolitik mehr betreiben sollten? Natürlich nicht.

2% Anteil an den weltweiten Emissionen mögen sich wenig anhören – aber nur fünf Länder auf der Welt haben überhaupt einen größeren Treibhausgasausstoß als wir Deutschen. Außerdem ist Deutschland die wichtigste Volkswirtschaft der EU, die zusammengenommen fast 10% der globalen Treibhausgasmissionen verursacht. Um eine aktive Klimapolitik kommen wir daher gar nicht herum.
Jährliche CO2-Emissionen
Grafik: Hannah Ritchie/OurWorldInData.org/CC-BY

Noch deutlicher wird das Bild, wenn man nicht die heutigen, sondern die historischen CO2-Emissionen seit Beginn der Industrialisierung betrachtet. Daran beträgt Deutschlands Anteil satte 5,8%. Damit stehen wir hinter den USA, China und Russland auf Platz 4 der ewigen Weltrangliste:
Weltrangliste CO2-Emissionen
Grafik: eigene Darstellung nach OurWorldInData.org

Außerdem: Nur, weil China und die USA zusammen 42% der weltweiten Emissionen verursachen, macht sie dies noch lange nicht zu Alleinverantwortlichen für den Klimaschutz. Unter dem Gesichtspunkt der globalen Gerechtigkeit sind nämlich die Pro-Kopf-Emissionen ein wesentlich wichtigerer Indikator als die Summe der Emissionen, die ein Land verursacht. Hier liegen wir ebenfalls deutlich über dem Weltdurchschnitt und noch ein gutes Stück vor den Chinesen:
Pro-Kopf-Emissionen
Grafik: OurWorldInData.org/CC-BY

Die Grafik zeigt auch: Andere Länder wie Großbritannien und die USA haben ihre Emissionen in den letzten Jahren prozentual deutlich stärker gesenkt als Deutschland. Das Etikett des „Vorreiters“ im Klimaschutz, das manche PolitikerInnen unserem Land gern anheften, hat Deutschland wahrlich nicht verdient. Auf der „Klimarangliste“ der OECD-Mitgliedsstaaten liegen wir, was die Treibhausgasreduktionen angeht, nur auf dem mageren 22. Rang:
Treibhausgasemissionen
Grafik: eigene Darstellung nach Rahmstorf 2020

CO2-Preise


Wir alle treffen täglich Konsumentscheidungen. Die Bio-Äpfel oder die konventionell erzeugten? Die regional erzeugte Milch oder die günstigere vom anderen Ende der Republik? Die Mehrzahl der Menschen im Land entscheidet dabei nicht nach ökologischen Kriterien, sondern schlicht nach dem Preis. Zumal es ihnen bei vielen Produkten – denken wir an Kleidung – völlig unklar ist, welche CO2-Emissionen die Herstellung einer Ware verursacht hat.

Ein CO2-Preis ändert das. Er sorgt dafür, dass sich der CO2-Fußabdruck auf jedem Preisschild niederschlägt. Er verteuert all das in unserem Leben, was mit hohem CO2-Ausstoß verbunden ist. Also den Kohlestrom, das Autofahren oder die Importnahrungsmittel aus Übersee. Diese Preiserhöhung „lenkt“ Konsumentscheidungen und Investitionsgelder in die richtige Richtung. Man spricht daher auch von der Lenkungswirkung eines CO2-Preises.

Trotzdem bedeutet eine Preiserhöhung eine zusätzliche Kostenbelastung für viele BürgerInnen und Unternehmen, da sie nicht sofort auf nicht-fossile Alternativen umsteigen können oder diese schlicht und einfach teurer sind. Umso wichtiger ist daher eine finanzielle Kompensation für den CO2-Preis, wie sie die Bürgerlobby Klimaschutz mit der Klimadividende vorschlägt.

Tendenziell dort, wo nach rein ökonomischen Gesichtspunkten entschieden wird; etwa bei Kraftwerksbetreibern und in der Industrie. Im Privatleben ist der Mensch dagegen kein reiner „homo oeconomicus“. Hier entscheiden auch Aspekte wie Bequemlichkeit oder die pure Gewohnheit darüber, was gekauft wird. Daher braucht es hier meist höherer Preisanreize (oder andere Maßnahmen wie Subventionen, Informationskampagnen und ordnungsrechtliche Vorgaben, um Menschen zu Verhaltensänderungen zu bewegen.

Aber auch innerhalb der Wirtschaft gibt es Unterschiede, die vor allem mit den unterschiedlichen CO2-Vermeidungskosten zu tun haben. So kostet es in der Stromerzeugung deutlich weniger Geld, eine Tonne CO2 einzusparen, als im Verkehr. Das mag nicht für jeden Einzelfall gelten – im Gesamtdurchschnitt unserer Volkswirtschaft ist es aber so. Der Stromsektor ist daher auch der erste Wirtschaftsbereich, der sich unter dem Einfluss steigender CO2-Preise radikal wandelt. Die Grafik unten zeigt das deutlich: Im Energiesektor sind die Emissionen in Deutschland in den letzten 2 Jahren drastisch zurückgegangen.
Deutsche Emissionen im Energiesektor
Grafik: Clean Energy Wire/CC BY SA 4.0

Der Grund dafür: Schon bei den heutigen CO2-Preisen um 25 Euro/Tonne werden Kohlekraftwerke unwirtschaftlich, das etwas klimaschonendere Erdgas erlebt eine Renaissance. Man rechnet damit, das ab einem CO2-Preis von etwa 50 Euro/Tonne kein Kohlekraftwerk in Deutschland mehr wirtschaftlich zu betreiben wäre – vorausgesetzt, es stehen genug erneuerbare Energieträger und Gaskraftwerke zur Verfügung. Die Grafik unten zeigt, bei welchen CO2-Preisen das Erdgas der Kohle den Rang abläuft.
CO2-Preise
Grafik: eigene Darstellung nach Energy Brainpool 2017

Die Frage, wann die Erneuerbaren auch Gaskraftwerke aus dem Markt drängen, hängt in Deutschland weniger vom CO2-Preis ab als von der Ausbaugeschwindigkeit der Erneuerbaren, der Verfügbarkeit von Stromspeichern und der Weiterentwicklung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG). Dieses gewährt erneuerbarem Strom bislang Einspeisevorrang, also „Vorfahrt im Netz“: Wenn genug Ökostrom zur Verfügung steht, müssen fossile Kraftwerke heruntergefahren werden – unabhängig von ihrer Wirtschaftlichkeit. Allerdings wurde dieser Grundsatz in den letzten Jahren immer stärker aufgeweicht. Ein Artikel zu den Kosten der fossilen und erneuerbaren Stromerzeugung ist hier zu finden. Mehr zu den Umweltkosten fossiler Energien steht hier.

Bis hierhin war vor allem von der Stromerzeugung die Rede. Doch auch in den anderen Sektoren zeigt ein CO2-Preis Wirkung – zum Beispiel bei der Gebäudeheizung. Dort kosten der Ausbau bestehender Fernwärmenetze und der Einbau von Wärmepumpen statt Gasheizungen in Neubauten deutlich unter 100 Euro pro eingesparter Tonne CO2-Emissionen. Steigt der CO2-Preis also in diese Höhe, werden die Maßnahmen wirtschaftlich.

Das belegen auch Erfahrungen aus der Schweiz: In unserem Nachbarland hat die CO2-Steuer von derzeit 96 Franken/Tonne dazu geführt, dass in Neubauten kaum noch fossile Heizungen installiert werden. Ihr Marktanteil liegt dort unter 10%. In Deutschland waren es 2019 noch knapp 40%.

Ein CO2-Preis lässt sich in Form einer Steuer erheben oder durch einen Emissionshandel. Beide Optionen verfolgen das gleiche Ziel, die CO2-Einsparung. Ihre Funktionsweise unterscheidet sich jedoch deutlich.

Bei der CO2-Steuer legt der Staat die Höhe des Preises fest. Wieviel CO2 dann im Land ausgestoßen wird, lässt sich nicht genau vorhersagen. Es hängt unter anderem von der technischen Entwicklung, vom Konsumentenverhalten und von der Konjunkturentwicklung ab. Will man also mit einer CO2-Steuer ein bestimmtes Emissionsziel erreiche, muss die Steuerhöhe regelmäßig nachjustiert werden. Das praktiziert zum Beispiel die Schweiz seit Jahren mit ihrer CO2-Steuer im Wärmesektor.

Beim Emissionshandel ist es genau anders herum. Hier gibt der Staat - oder im europäischen Emissionshandel die EU - die Menge der Emissionen vor, die in einem bestimmten Zeitraum ausgestoßen werden dürfen. Nach dieser Vorgabe richtet sich die Menge der Emissionszertifikate, die an Unternehmen und Kraftwerksbetreiber ausgegeben (sprich: versteigert oder verschenkt) werden. Jedes Zertifikat entspricht dem Recht, eine Tonne CO2 auszustoßen. Der Preis für die Zertifikate bildet sich dann „im Markt“ – zum einen bei der Versteigerung und zum anderen dadurch, dass die Unternehmen die Zertifikate untereinander handeln können.

Zu den jeweiligen Vor –und Nachteilen dieser Optionen haben wir einen eigenen Beitrag in diesen FAQs veröffentlicht.

Das lässt sich so pauschal nicht beantworten. Entscheidender als die Alternative „CO2-Steuer oder Emissionshandel“ ist die konkrete Ausgestaltung des Systems und die übergeordnete Klimapolitik, in die es eingebettet ist. Die EU hat sich zum Beispiel früh auf einen Emissionshandel als ihre Methode der CO2-Bepreisung festgelegt. Auch die Bundesregierung hat mit ihrem Klimaschutzprogramm 2030 im Herbst die Weichen in diese Richtung gestellt. Selbst wenn man das wollte, wäre es in beiden Fällen aufwändig, jetzt komplett zu einer CO2-Steuer umzuschwenken. Für den Emissionshandel hatte die EU übrigens gute Gründe. Denn bei einem Emissionshandel wird die Menge der „erlaubten“ CO2-Emissionen politisch festgelegt. Danach richtet sich die Zahl der Emissionszertifikate, die verteilt oder versteigert werden. Weil die Menge der Emissionen von vornherein feststeht, lässt sich ein Emissionshandel leichter auf langfristige Emissionsziele oder auf ein CO2-Budget abstimmen.

Der größte Nachteil eines Emissionshandels liegt darin, dass die Höhe des Zertifikatepreises (und damit des CO2-Preises) abhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung stark schwanken kann. Damit haben Unternehmen, die an dem Handel teilnehmen, weniger Kalkulationssicherheit. Dem lässt sich entgegenwirken, in dem man z.B. einen Mindestpreis im Emissionshandel einführt oder sogenannnte „Carbon Contracts for Difference“ nutzt. Das sind Verträge, in dem der Staat Unternehmen für die Zukunft bestimmte CO2-Preise garantiert (die sinnvollerweise höher sind als heute, aber durch die Garantie kalkulierbar werden). Liegt der reale Preis höher als im Vertrag festgelegt, zahlt der Staat die Differenz. Liegt er niedriger, muss das Unternehmen den Differenzbetrag an den Staat zahlen.

Bei der CO2-Steuer wird dagegen die Höhe des CO2-Preises politisch festgesetzt. Dafür hat man keine direkte Kontrolle über die Menge an CO2-Emissionen, die entstehen. Um also ein bestimmtes Emissionsziel zu erreichen oder ein CO2-Budget einzuhalten, muss die Höhe der CO2-Steuer regelmäßig nachjustiert werden. Dazu ist nicht jedes Mal ein politischer Beschluss notwendig; die Erhöhung kann auch automatisch erfolgen, wenn mehr CO2 ausgestoßen wird als ursprünglich erhofft. Diesen Weg verfolgt zum Beispiel die Schweiz, wo die CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe mittlerweile auf 96 Franken je Tonne gestiegen ist.

Kurzfristig haben Unternehmen bei einer CO2-Steuer sicher mehr Kalkulationssicherheit als beim Emissionshandel. Langfristig relativiert sich dieser Vorteil jedoch durch die Unsicherheit, ob und wie weit die Steuer steigen wird.

Eine häufige Kritik am Emissionshandel lautet, dass dieser Missbrauch fördert. Tatsächlich gab es in der Frühzeit des EU-Emissionshandels groß angelegte Betrugsfälle und Schlupflöcher, die nach und nach geschlossen wurden. Diesen Nachteil hat der Emissionshandel jedoch nicht exklusiv für sich: Dass auch Steuern für Betrügereien anfällig sind, belegt die schier endlose Liste der Steuerskandale aus den letzten Jahren – von Cum-Ex bis zu den „Panama Papers“.

Ein CO2-Preis sorgt dafür, dass CO2-Emissionen dort eingespart werden, wo es am wenigsten kostet. Das gilt aber nur, solange der CO2-Preis überall – also in der Industrie, im Verkehr, in der Stromerzeugung und bei der Gebäudeheizung – gleich hoch ist.

Außerdem können bei unterschiedlich hohen CO2-Preisen Anreize in die falsche Richtung entstehen. Zum Beispiel ist es für das Klima sinnvoll, Häuser mit strombetriebenen Wärmepumpen zu beheizen statt mit Erdgas. Das gilt umso mehr, je mehr sich die Stromversorgung in Deutschland dekarbonisiert, also fossile Kraftwerke vom Netz gehen.

Wenn nun aber der CO2-Preis im Stromsektor sehr hoch und im Wärmesektor sehr niedrig ist, hat eine (mit dem Durchschnitts-Strommix betriebene) Wärmepumpe einen Nachteil gegenüber der Gasheizung. Hauskäufer könnten daher eher geneigt sein, sich eine Gasheizung in den Keller zu stellen als die Wärmepumpe.

Generell gilt: Je höher der CO2-Preis, desto weniger zusätzliche Vorschriften, Förderprogramme und Subventionen braucht es, um eine bestimmte Menge an CO2-Emissionen einzusparen. Umgekehrt heißt das aber auch: Je weniger dieser zusätzlichen Maßnahmen es gibt, desto höher muss der CO2-Preis sein, um eine bestimmte Klimawirkung zu erzielen.

Langfristig macht es Sinn, auf den CO2-Preis als zentrales Instrument der Klimapolitik zu setzen. Denn er sorgt dafür, dass Emissionen dort eingespart werden, wo das am kostengünstigsten möglich ist. Damit wir die Klimaziele von Paris einhalten, wird er aber noch deutlich steigen müssen. Vorerst ist es daher sinnvoll, wenn EU und Bundesregierung auch andere, etablierte Maßnahmen weiterverfolgen. Dazu gehören z.B. die EU-Flottengrenzwerte bei Autos, die EU-Effizienzrichtlinie oder die Förderprogramme für Gebäudesanierung in Deutschland.

Förderprogramme, Subventionen und Vorschriften machen vor allem dort Sinn, wo
  • die CO2-Vermeidungskosten besonders hoch sind, z.B. im Verkehr,
  • Technologien noch nicht ausgereift (und damit kostengünstig) genug sind, um sich aus eigener Kraft am Markt behaupten zu können,
  • Technologien zwar langfristig viel CO2 einsparen, aber in der Anschaffung sehr teuer sind,
  • Menschen bei Investitionen und Konsum nicht nach rein ökonomischen Gesichtspunkten entscheiden.
Letzteres ist in den allermeisten Bereichen des Privatlebens der Fall: Wirtschaftlich und ökologisch sinnvolle Gebäudesanierungen werden nicht durchgeführt, weil man Dreck und Baustellenlärm scheut. Beim Autokauf spielt nicht nur der Spritverbrauch eine Rolle, sondern auch das Statusversprechen des Autos. Und Bequemlichkeit ist einer der größten Treiber für ökonomisch unsinnige Kaufentscheidungen überhaupt. Deswegen braucht es gerade für private Verbraucher auch weiterhin Förderprogramme, Informationskampagnen und in manchen Fällen auch Vorschriften, um klimaschonende Investitionen und klimafreundlichen Konsum voranzubringen.

Sozialer Ausgleich und Klimadividende


Ein CO2-Preis ist nicht in erster Linie dazu da, dem Staat zusätzliche Einnahmen zu bescheren oder gar Haushaltslöcher zu stopfen. Und selbst wenn sich mit diesem Geld Förderprogramme für erneuerbare Energien, Gebäudedämmung und effiziente Haushaltsgeräte finanzieren ließen, raten wir eher davon ab. Solche Programme sollte der Staat aus anderen Quellen finanzieren.

Warum? Weil Deutschland und Europa im Klimaschutz nicht das tun, was sie laut dem Pariser Klimavertrag tun müssten, wird der CO2-Preis in den nächsten Jahren stark steigen müssen. Das führt jedoch zu steigenden Kosten für BürgerInnen und Unternehmen. Für manche von ihnen könnten diese untragbar werden. Daher schlagen wir vor, den Menschen das Geld, das der Staat durch den CO2-Preis einnimmt, in pro Kopf gleicher Höhe zurückzuerstatten – als Klimadividende. Diese Lösung wäre einfach, transparent und gerecht - und die gefühlte Gerechtigkeit ist Umfragen zufolge maßgeblich dafür, ob die BürgerInnen einen CO2-Preis akzeptieren. Zu Sinn und Funktion der Klimadividende haben wir in diesen FAQs einen eigenen Beitrag veröffentlicht.

Der Klimadividende liegt die Überlegung zugrunde, dass der Staat die Einnahmen aus einem CO2-Preis den Bürgern zurückgeben sollte. Nur so lässt sich auch bei sehr hohen CO2-Preisen, wie wir sie früher oder später für den Klimaschutz brauchen werden, die Akzeptanz der BürgerInnen sichern.

Eine denkbar einfache Lösung wäre, jedem Bürger und jeder Bürgerin am Jahresende den gleichen Betrag zurückzuerstatten. Wer wenig CO2 ausgestoßen hat, erhält dann mehr zurück, als er im Jahresverlauf an der Tankstelle, auf der Stromrechnung und im Supermarkt für den in den Energie- und Warenpreisen enthaltenen CO2-Preis entrichtet hat. Wer viel ausstößt, zahlt unter dem Strich drauf. Im Durchschnitt der Gesamtbevölkerung hätten die BürgerInnen genau so viel Geld in der Tasche wie ohne CO2-Preis und Klimadividende. Aber für den Klimaschutz ergäbe sich ein positiver Effekt. Denn, wie schon erwähnt: Der CO2-Preis verteuert all das in unserem Leben, was mit hohem CO2-Ausstoß verbunden ist, und macht es dadurch unattraktiv. Klimaschonende Produkte und Dienstleistungen werden dagegen nicht oder kaum teurer. Das ist auch dann noch so, wenn man den CO2-Preis mit einer Klimadividende verbindet.

Die Kombination „CO2-Preis plus Klimadividende“ wäre auch sozial gerecht, weil Geringverdiener in der Regel einen geringeren CO2-Ausstoß haben als der Bevölkerungsdurchschnitt. Das zeigt unter anderem das folgende Schaubild. Darin bedeuten positive Werte eine Entlastung, negative dagegen eine zusätzliche Belastung der jeweiligen Haushalte. Für die Berechnung wurde ein CO2-Preis von 30 Euro/Tonne angenommen.
Verteilungseffekt CO2-Preis
Verteilungseffekt eines CO2-Preises von 30€/t für Wärme und Verkehr in Verbindung mit einer Klimadividende
Grafik: eigene Darstellung nach FÖS 2018

Auch das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) hat die sozialen Vorzüge einer Klimadividende 2019 in einer Studie hervorgehoben.

Darüber, wie der Staat den BürgerInnen die Einnahmen aus dem CO2-Preis zurückgeben sollte, wurde in den letzten Jahren viel diskutiert. Am einfachsten wäre es laut einer Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), wenn die Klimadividende in Form eines Rabatts auf die Krankenkassenbeiträge ausgezahlt würde. Ähnlich praktiziert dies die Schweiz schon seit Jahren.

Der Staat würde den Versicherungen also die Klimadividende für ihre Versicherten überweisen und darauf vertrauen, dass diese sie auch weitergeben - also die Beiträge für ihre KundInnen entsprechend reduzieren. Das Vertrauen dürfte gerechtfertigt sein. Denn den Reputationsschaden, der entstünde, wenn eine Kasse die Dividende einfach einbehält, wird keines der Unternehmen riskieren wollen.
Klimadividende über Krankenkassen und Jobcenter
Mögliche Abwicklung einer Klimadividende über Krankenkassen und Jobcenter
Grafik: Bürgerlobby Klimaschutz

Vorteile der Regelung sind:

  • Rund 99,9% der Menschen in Deutschland sind entweder gesetzlich oder privat krankenversichert. Es ist also sichergestellt, dass die Dividende so gut wie alle Menschen im Land tatsächlich erreicht.
  • In den allermeisten Fällen unterhalten die Krankenkassen mit den Versicherten schon Zahlungsbeziehungen, kennen also deren Bankverbindungen.
Beides würde den Verwaltungsaufwand, der durch die Rückerstattung entsteht, in engen Grenzen halten. Nur bei bestimmten Gruppen wie z.B. Hartz-IV-EmpfängerInnen, die keine Krankenkassenbeiträge zahlen, wäre eine andere Form der Rückerstattung erforderlich. Denkbar wäre, dass in diesem Fall die Jobcenter die Klimadividende gemeinsam mit dem Arbeitslosengeld überweisen.

Einen Haken hat die Verrechnung mit dem Krankenkassenbeitrag jedoch: Es findet keine „echte“ Rückerstattung statt, da sich ja lediglich die Beiträge um die Höhe der Klimadividende verringern. Eine intensive Informationskampagne wäre also notwendig, um sicherzustellen, dass die BürgerInnen von der Rückerstattung Notiz nehmen. Wie schwierig das sein kann, zeigt ebenfalls das Beispiel der Schweiz, wo zahlreiche BürgerInnen bei Umfragen angegeben haben, sie hätten die Klimadividende gar nicht bemerkt.

Die Schweiz erhebt seit 2008 eine nationale Abgabe auf fossile Brennstoffe wie Kohle, Erdöl und Erdgas. Sie beträgt derzeit 96 Schweizer Franken pro Tonne CO2. Von den Einnahmen aus der Abgabe werden zwei Drittel an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückerteilt. Das restliche Drittel fließt in ein Programm zur Förderung der energetischen Gebäudesanierung und in einen Technologiefonds.

Die Erträge aus der Abgabe werden im gleichen Jahr verteilt, in dem sie anfallen. Dabei gilt das Prinzip getrennter Geldflüsse: Einnahmen aus der CO2-Abgabe, die aus Privathaushalten stammen, fließen auch wieder an Privathaushalte zurück. Für die Rückerstattung an die Unternehmen werden dagegen die Einnahmen verwendet, die der Staat durch die CO2-Abgabe der Wirtschaftsunternehmen hat.

Bei den Privathaushalten bekommen alle Personen, die in der Schweiz wohnen, unabhängig vom CO2-Ausstoß oder Einkommen den gleichen Betrag zurückerstattet. Um das Ganze handhabbar zu machen, wird die Rückerstattung mit den Krankenkassenbeiträgen der EinwohnerInnen verrechnet. Vorteil dieses Systems: Alle Menschen im Land sind krankenversichert und die Krankenkassen besitzen daher das aktuellste Adressenverzeichnis aller Personen in der Schweiz. Auf diese Weise wird der Verwaltungsaufwand minimiert. Nachteil: Die Rückerstattung ist nur wenig sichtbar. Bei einer Umfrage gab weniger als ein Viertel der SchweizerInnen an, dass sie von der Rückerstattung überhaupt Notiz genommen hätten.

Die Einnahmen aus der CO2-Abgabe, die aus der Wirtschaft stammen, werden an alle Arbeitgeber, proportional zur abgerechneten Lohnsumme ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zurückverteilt. Das soll unter dem Strich diejenigen Unternehmen begünstigen, die viele Menschen beschäftigen und daher eine hohe Lohnsumme haben.

Ein großer Teil der Einnahmen aus dem CO2-Preis fließt momentan in die Senkung der EEG-Umlage. Damit will die Bundesregierung vor allem zweierlei erreichen: die BürgerInnen finanziell entlasten und die Sektorenkopplung voranbringen.

Doch die Senkung der EEG-Umlage ist nicht optimal – weder für die soziale Gerechtigkeit noch für den Klimaschutz, wie zuletzt mehrere Studien belegt haben.

Das Mercator Research Institute (MCC) etwa vergleicht in einem Arbeitspapier einige der meistdiskutierten Optionen zur Entlastung der BürgerInnen auf ihre Verteilungsgerechtigkeit – darunter auch die Senkung der EEG-Umlage und die Klimadividende. Zugrunde gelegt wurde in der Studie ein CO2-Preis von 50 Euro je Tonne.

Im Ergebnis zeigt sich, dass die Klimadividende gerade für GeringverdienerInnen optimal ist. Als einzige Lösung bringt sie den ärmeren 40% der Bevölkerung unter dem Strich eine Entlastung gegenüber dem Status quo vor der Einführung des CO2-Preises. Und das, obwohl in der Modellrechnung des MCC nur die Einnahmen rückverteilt wurden, die der Staat aus den direkten CO2-Kosten der Haushalte erhält. Das Geld aus dem CO2-Preis, den Industrie und Gewerbe zahlen, bleibt in der Betrachtung außen vor.

Die Grafik unten zeigt dies deutlich: Bei der Senkung der EEG-Umlage erhalten Privathaushalte weniger Geld zurück, als die über den CO2-Preis bezahlt haben (grüne Balken). Industrie und Gewerbe (blau) profitieren dagegen. Außerdem kostet die Senkung der EEG-Umlage (Mitte) den Staat deutlich mehr als die Klimadividende (rechts).
Einnahmen und Ausgaben bei CO2-Preis von 50€
Einnahmen und Ausgaben bei einem nationalen CO2-Preis von 50€/Tonne.
Grafik: Bürgerlobby Klimaschutz; Datenquelle: Mercator Research Institute

Auch das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft nimmt die Senkung der EEG-Umlage in einer Studie kritisch unter die Lupe. Ihr zufolge ist die Kritik an überhöhten Strompreisen in Deutschland unberechtigt: Die Belastung privater Haushalte durch Stromkosten liegt im europäischen Durchschnitt, wenn man gleichzeitig die Kaufkraftunterschiede betrachtet. Und die Energiestückkosten der Industrie liegen sogar unter dem EU-Durchschnitt. Wer die Sektorenkopplung in Deutschland voranbringen will, sollte dies laut FÖS lieber über gezielte Fördermaßnahmen etwa für Elektroautos, Ladesäulen und Wärmepumpen tun. Denn die Senkung der EEG-Umlage verschlingt viel Geld. Insgesamt sind es 2021 rund 10,8 Milliarden Euro. Zum Vergleich: In die energetische Gebäudesanierung fördert die bundeseigene KfW-Bank im gleichen Zeitraum nur mit 5,8 Mrd. € und die Zuschüsse für die Ladeinfrastruktur betragen 2021 nur 0,8 Mrd. €. Überdies könnte die Senkung der EEG-Umlage den Bemühungen um Energieeffizienz zuwiderlaufen, weil sie den Strompreis senkt.

Insgesamt schlussfolgern die FÖS-WissenschaftlerInnen in ihrer Studie: „Die Senkung der EEG-Umlage ist eine sehr kostspielige Politikmaßnahme, deren soziale und ökologische Auswirkungen nach dem Gießkannenprinzip wirken. Mit den gleichen Finanzmitteln könnten andere Maßnahmen stärker auf die Ziele Klimaschutz und Minderung von sozialer Ungleichheit einzahlen.“

CO2-Preis-Rechner


Wie wirkt sich ein CO2-Preis von 25 € in Verbindung mit einer Klimadividende auf beispielhafte Haushalte aus?
Wähle ein Beispielprofil aus:
Einzelperson
DURCHSCHNITTS­BÜRGER
Großfamilie
FAMILIE
Geringverdiener 1
GERINGVERDIENER
Geringverdiener 2
BESTVERDIENER
ERGEBNISSE*

DIVIDENDE

250

Dies ist der Betrag, der als Klimadividende ausgezahlt wird.

CO2-KOSTEN

250

Dies sind die Kosten, die durch den CO2-Fußabdruck dieses Beispielprofils bei einem CO2-Preis von 25 € maximal entstehen.

BILANZ

0

Das ist die Bilanz aus Kosten und Dividende.
*Für obige Berechnungen haben wir folgende beispielhaften Werte verwendet, die das Prinzip CO2-Preis mit Klimadividende in vereinfachter Form darstellen
Exemplarische Daten
CO2-Preis: 25 € je Tonne CO2
Pro-Kopf-Emissionen
Durchschnittsbürger Deutschland 10 t CO2
Familie mit 4 Personen 7 t CO2
Geringverdiener 5 t CO2
Bestverdiener 30 t CO2
Formeln
Klimadividende pro Kopf = CO2-Preis * CO2-Emissionen Deutschland / Anzahl Bürger = CO2-Preis * Pro-Kopf-Emissionen Deutschland = 25 € * 10 t = 250 €
Klimadividende Haushalt = Klimadividende pro Kopf * Anzahl Personen im Haushalt
CO2-Kosten Haushalt = CO2-Preis * Pro-Kopf-Emissionen Haushalt * Anzahl Personen im Haushalt
Bilanz = Klimadividende Haushalt ./. CO2-Kosten Haushalt
Dies sind nur pauschalisierte Zahlen. Wir haben viele Informationen dazu und einen ausführlichen CO2-Preis-Rechner erstellt, bei dem man auch viele Einstellungen vornehmen kann, um individualisierte Berechnungen anzustellen.
Hier geht es zum ausführlichen Rechner.

Nationaler CO2-Preis und Brenn­stoff­emissions­handels­gesetz


Mit ihrem Klimaschutzprogramm 2030 hat die Bundesregierung den Einstieg in einen nationalen Emissionshandel für die Sektoren Wärme und Verkehr beschlossen. Es ist allerdings ein Einstieg mit Umwegen: Die Emissionszertifikate werden in den ersten fünf Jahren – von 2021 bis 2025 – zum Festpreis ausgegeben. Ihre Gesamtmenge ist in diesem Zeitraum nicht begrenzt. Auch 2026 soll noch ein sogenannter „Preiskorridor“ gelten, d.h. bei der Versteigerung der Zertifikate durch den Staat ist der Preis nach oben und unten hin begrenzt.

Da der Bundesrat Teilen des Klimapakets laut Verfassung zustimmen musste, wurden die Zertifikatpreise für die ersten Jahre im Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat im Dezember 2019 nochmals angehoben. Die Tabelle unten zeigt die Preise vor und nach der Nachverhandlung im Vermittlungsausschuss.
Preistabelle Zertifikate
Am nationalen Emissionshandel nehmen nicht die EndverbraucherInnen teil und auch nicht einzelne Gewerbe- und Handwerksbetriebe, sondern Händler und Importeure fossiler Brennstoffe sowie Raffinerien. Insgesamt sind rund 4000 Unternehmen deutschlandweit zur Teilnahme an dem Handel verpflichtet. Diese Unternehmen wollen auf den Mehrkosten durch den CO2-Preis natürlich nicht „sitzen bleiben“ und schlagen diese daher auf den Preis ihrer Produkte auf. Auf diesem Weg bezahlen am Ende die VerbraucherInnen den CO2-Preis, weil Heizöl, Erdgas und Benzin teurer werden.

Das Geld, das der Staat durch den Verkauf der Zertifikate einnimmt, soll in eine Vielzahl von Einzelmaßnahmen fließen. Dazu zählen etwa die Förderung der energetischen Gebäudesanierung, der Ausbau der Landeinfrastruktur für E-Autos, die Senkung der Mehrwertsteuer auf Bahntickets auf 7%, und eine temporäre Erhöhung der Pendlerpauschale bis 2026. In diese Maßnahmen fließen in der Summe etwa 75% des Geldes. Die restlichen 25% steckt die Regierung in eine Senkung der EEG-Umlage. Die Bürgerlobby Klimaschutz setzt sich stattdessen für eine Rückverteilung als Klimadividende ein. Wir glauben, dass dies insbesondere bei den künftig notwendigen, stark steigenden CO2-Preisen die beste Verwendung der Mittel ist.

Mittelfristig will die Bundesregierung den nationalen Emissionshandel mit seinem europäischen Vorbild (an dem bisher nur Kraftwerke, große Industriebetriebe und der innereuropäische Flugverkehr teilnehmen) zusammenführen. Dann sollen Emissionsrechte europaweit über alle Sektoren hinweg gehandelt werden. Auch die EU-Kommission strebt dieses Ziel an. Bis wann es realisiert werden kann, steht jedoch noch in den Sternen.

So, wie der nationale Emissionshandel ausgestaltet ist, wird er zumindest in den Anfangsjahren kaum etwas zur Verringerung der CO2-Emissionen in Deutschland beitragen. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) schätzt, dass die Emissionen 2021 durch den CO2-Preis von dann 25 €/Tonne nur um gut 1% sinken. Selbst bei einem Preis von 65 €/Tonne, wie wir ihn möglicherweise Ende der 20er-Jahre haben werden, wären es lediglich 8%. Zur Erinnerung: Legt man das noch verfügbare CO2-Budget zugrunde müsste Deutschland seine Emissionen eigentlich ab sofort um mehr als 5% pro Jahr senken, also bis 2030 um rund 50%!

Eine Studie im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums kommt zu dem Schluss, dass die Maßnahmen des Klimaschutzprogramms 2030 nicht einmal ausreichen, Deutschlands selbst gesetzte Emissionsziele zu erreichen. Im Rahmen der EU-Lastenteilung hat sich das Land verpflichtet, seine Emissionen bis 2030 um 55% gegenüber 1990 zu senken. Mit dem Klimaschutzprogramm werden voraussichtlich aber nur 52,5% erreicht. Um die Verpflichtungen aus dem Pariser Klimavertrag einzuhalten, müsste Deutschland seine Ambitionen sogar deutlich über 55% hinaus steigern.

Die gleiche Studie untersucht auch, was mit dem nationalen CO2-Preis nach 2026 geschehen müsste, um das 55%-Ziel doch noch zu erreichen. Zur Erinnerung: 2026 soll er sich in einem Preiskorridor zwischen 55 und 65 €/Tonne bewegen. Danach müsste es aber sprunghaft aufwärts gehen, wie die folgende Tabelle zeigt.
Tabelle CO2-Budget
Es ist aber sehr unrealistisch, dass die Wirtschaft oder die BürgerInnen eine solch sprunghafte Preiserhöhung verkraften würden. Daher kann eine realistische Lösung eigentlich nur lauten, dass der nationale CO2-Preis schon vor 2026 stärker steigen muss als bisher beschlossen.

Im Alltag – also zum Beispiel an der Zapfsäule – würde der jetzt beschlossene CO2-Preis kam sichtbar. Die folgende Tabelle zeigt, wie stark sich unterschiedliche fossile Energieträger dadurch verteuern würden:
Tabelle CO2-Budget
Quelle: FÖS 2020; Datenbasis: DEHSt

Teilweise liegen diese Schwächen an der grundlegenden Konstruktion des nationalen Emissionshandels. Denn dieser ist in den Anfangsjahren ja kein Emissionshandel, sondern eine „verkappte“ CO2-Steuer – die Zertifikate werden in unbegrenzter Menge zum Festpreis ausgegeben. Wenn diese Steuer jedoch Wirkung zeigen will, braucht es deutlich höhere Steuersätze. Und wenn man sich für einen Emissionshandel entscheidet, dann sollte

  • die Gesamtmenge der ausgegebenen Zertifikate begrenzt sein und sich an einem CO2-Budget orientieren, das im Einklang mit dem Pariser Klimavertrag steht
  • sich der Zertifikatepreis ohne politisch festgesetzte Ober- und Untergrenzen am Markt bilden.
Zur Funktion eines Emissionshandels haben wir in den FAQs einen eigenen Beitrag veröffentlicht.

In seiner momentanen Ausgestaltung hat der nationale Emissionshandel nicht nur ökologische, sondern auch soziale Nachteile. Das liegt weniger am Emissionshandel selbst. Sondern vor allem an der Art und Weise, wie die Bundesregierung das eingenommene Geld verwenden will.

75% davon fließen laut einer Studie des Mercator-Instituts in Einzelmaßnahmen, etwa zur Förderung der Gebäudesanierung oder den Bau von Ladesäulen für E-Autos. Diese Maßnahmen kommen in der Regel nicht den Ärmeren in der Gesellschaft zugute. Mit den übrigen 25% will der Staat die Absenkung der EEG-Umlage gegenfinanzieren. Diese Maßnahme senkt zwar auch für ärmere BürgerInnen die Stromrechnung, aber eben nicht nur für sie: Auch Unternehmen profitieren von der sinkenden EEG-Umlage. Außerdem haben reichere Haushalte meist einen höheren Stromverbrauch und profitieren damit überproportional von der Absenkung der EEG-Umlage.

In der Summe, so eine Berechnung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, haben die im Klimaschutzprogramm 2030 festgeschriebenen Maßnahmen eine leicht regressive Verteilungswirkung. Das heißt: Gemessen am verfügbaren Haushaltseinkommen werden ärmere Haushalte stärker belastet als reichere. Sozial gerechter wäre es laut Berechnungen des Mercator-Instituts, wenn man den BürgerInnen das Geld einfach per Klimadividende zurückerstatten würde.

Doch ganz egal, wie man das Geld verwendet, eine Herausforderung bleibt: Vor allem bei den ärmeren Haushalten gibt es eine enorme Streubreite. Einige werden spürbar entlastet, andere müssen erheblich mehr Geld zahlen. Das hängt unter anderem davon ab, ob die Menschen auf das Auto angewiesen sind oder nicht, und ob sie in einer kleinen Neubauwohnung leben oder in einem großen, schlecht gedämmten Haus, womöglich sogar mit Ölheizung.

Experten empfehlen daher, ärmeren Pendlern und Altbaubewohnern gezielt unter die Arme zu greifen, um die finanzielle Last durch den CO2-Preis zu lindern. Das wäre allemal besser als die viel kritisierten Erhöhung der Pendlerpauschale für Fernpendler, mit der die Bundesregierung einen Teil der Mehrbelastung durch den CO2-Preis kompensieren will. Diese kommt nämlich überwiegend Besserverdienenden zugute, weil vor allem sie es sind, die weite Pendelwege auf sich nehmen. Außerdem macht die höhere Pendlerpauschale das Autofahren günstiger und verringert so den Anreiz für die BürgerInnen, ihren CO2-Ausstoß zu senken, der von einem gut gemachten Emissionshandel ausgehen würde.

In einem Emissionshandelssystem kann der Staat (oder die EU) die Zertifikate entweder versteigern – der Preis bildet sich dann am „freien Markt“ – oder, wenn sie bestimmte Industriezweige schützen will, diesen die Zertifikate frei zuteilen. Beides ist soweit rechtskonform. Schwierig wird es, wenn der Staat Zertifikate zum Festpreis verkauft, ohne ihre Gesamtmenge zu limitieren, wie dies in Deutschland bis 2025 geschehen soll.

Nach Auffassung von Rechtswissenschaftlern hat der feste Zertifikatpreis in der Anfangsphase des nationalen Emissionshandels faktisch den Charakter einer Steuer oder Abgabe. Das Problem dabei:

  • Steuern darf der Staat laut Artikel 105 des Grundgesetzes nur auf bestimmte Sachverhalte einführen. Das können z.B. Einkommen, Vermögen oder der Verbrauch von Ressourcen sein, aber keine Schadstoffemissionen. Um CO2 als solches mit einer Steuer zu belegen, müsste also zunächst das Grundgesetz geändert werden. Das hat die Bundesregierung aber nicht getan.
  • Man kann das Problem umgehen, indem man nicht CO2-Emissionen an sich besteuert, sondern die CO2-Steuer als Aufschlag auf bestehende Energiesteuern für fossile Energieträger einführt. Die Höhe dieser Steuererhöhung würde sich dann nach dem Kohlenstoffgehalt des jeweiligen Energieträgers (Benzin, Diesel, Kohle oder Erdgas) bemessen, da von diesem die CO2-Emissionsmenge abhängt, die beim Verbrennen der Energieträger entsteht. Auch diesen Weg hat die Bundesregierung nicht gewählt.
  • Denkbar wäre es auch noch, den CO2-Preis als sogenannte „nichtsteuerliche Abgabe“ einzustufen. Solche Abgaben müssen BürgerInnen und Unternehmen sonst für Verwaltungsakte wie z.B. Grundbucheinträge, amtliche Bescheinigungen, die Erstellung von Ausweispapieren und vieles mehr entrichten. Grundsätzlich muss die Abgabe dabei immer an eine erkennbare Gegenleistung des Staats und seiner Behörden gekoppelt sein. Das ist beim Verkauf der Zertifikate nicht der Fall – hier fehlt die Gegenleistung.
Der Zertifikatverkauf zum Festpreis ist also etwas, was es nach Auffassung von Rechtsexperten eigentlich nicht geben dürfte. Zu diesem Schluss kommt zumindest ein Gutachten im Auftrag der FDP-Bundestagsfraktion. Es ist nicht auszuschließen, dass Klagen – vor allem von Unternehmen – das ganze nationale Emissionshandelssystem bis 2025 noch zu Fall bringen. In diesem Fall müsste der Staat vermutlich allen Betroffenen – das heißt im Extremfall allen BürgerInnen – das gesamte bis dahin gezahlte Geld für die Zertifikate zurückerstatten.

Die Bundesregierung rechnet für die Jahre 2020 bis 2023 mit insgesamt 31 Mrd. € Einnahmen aus der nationalen CO2-Bepreisung. Dieses Geld fließt komplett in die Finanzierung des Ende 2019 beschlossenen „Klimapakets“ der Bundesregierung.

Insgesamt umfasst das Paket ein Finanzvolumen von 62 Mrd. € und setzt sich auf der Einnahmenseite wie folgt zusammen:

  • 31 Mrd. € Einnahmen aus der nationalen CO2-Bepreisung 2020-23
  • 12 Mrd. € Versteigerungserlöse aus dem EU-Emissionshandel 2020-23
  • 8 Mrd.€ Versteigerungerlöse aus dem EU-Emissionshandel bis 2019 (Rücklagen)
  • 11 Mrd. € Haushaltsmittel und Steuer-Mindereinnahmen
Einnahmen Übersicht
Auf der Ausgabenseite fließt der Löwenanteil des Klimapakets in den ersten drei Jahren in Klimaschutzmaßnahmen. Insgesamt 47 Mrd. € werden dafür aufgewendet. Zum größten Teil geschieht das über den Energie- und Klimafonds, ein zweckgebundenes Sondervermögen des Bundes. Nur etwa 15 Mrd. € fließen in die Entlastung der BürgerInnen. Davon wiederum macht die Senkung der EEG-Umlage mit etwa 80% den Löwenanteil aus. Der Rest verteilt sich auf die Erhöhung der Pendlerpauschale, die Senkung der Mehrwertsteuer auf Bahntickets, die Erhöhung des Wohngelds und das neu beschlossene Mobilitätsgeld für ärmere Haushalte.
Ausgaben Übersicht
In der Summe heißt das: Von den 43 Mrd. €, die der Bund 2020-23 aus dem EU-Emissionshandel und dem nationalen CO2-Preis insgesamt einnimmt, gibt er den BürgerInnen nur rund 35% zurück. Und selbst wenn wir nur den nationalen CO2-Preis betrachten, stehen 31 Mrd. € Einnahmen lediglich 15 Mrd. € Entlastung entgegen – also weniger als die Hälfte.
Vergleich Einnahmen und Ausgaben
Brigitte Knopf, Generalsekretärin des Mercator-Instituts in Potsdam, bezeichnet diese Gewichtung in ihrem Blog als „erstaunlich“. Sie schreibt: „Schließlich wurde im Vorfeld des Klimapaket-Beschlusses […] viel darüber diskutiert, wie eine CO2-Bepreisung sozialverträglich eingeführt werden kann […] Intensiv diskutiert wurde etwa über eine Klimadividende, mit der die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung an die Bürgerinnen und Bürger zurückgegeben werden können. Mit dem Klimapaket dagegen wird der Schwerpunkt deutlich auf die Finanzierung von Maßnahmen gelegt.“

Das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) – und damit der nationale CO2-Preis – betrifft nicht nur die Emissionen aus Privathaushalten und dem Verkehr. Es gilt auch für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsunternehmen sowie für kleine Industriebetriebe, die nicht am EU-Emissionshandel teilnehmen.

Das ist zumindest auf dem Papier so. Tatsächlich hat die Bundesregierung mit der Ende März 2021 beschlossenen Carbon-Leakage-Verordnung große Teile des produzierenden Gewerbes von der CO2- Bepreisung ausgenommen. Die Liste sogenannter beihilfefähiger Branchen umfasst 48 Industriesektoren und 13 sogenannte Teilsektoren – von der Zementherstellung bis zu Produzenten von Backhefe und Milchpulver. Unternehmen, die in diesen Bereichen tätig sind, bekommen je nach Sektor 60 bis 95% ihrer Kosten aus dem CO2-Preis erlassen – und zwar unabhängig davon, wie stark sie davon tatsächlich finanziell betroffen sind.

ExpertInnen kritisieren das. So sagt etwa Carolin Schenuit, Geschäftsführerin des Forums Ökologisch- Soziale Marktwirtschaft (FÖS): „Eine unternehmensbezogene Mindestschwelle ist entscheidend, um gezielt tatsächlich emissionsintensive Unternehmen herauszufiltern. Die nun beschlossene pauschale Entlastung schafft wieder eine Subvention nach dem Gießkannenprinzip. So werden auch Unternehmen entlastet, die den CO2 -Preis voll bezahlen könnten und sollten.“

Und damit nicht genug, denn die Unternehmen profitieren gleichzeitig von der Absenkung der EEG- Umlage, die aus dem „Klimapaket“ der Regierung finanziert wird. In diese Maßnahme fließt ein Teil der Einnahmen aus dem nationalen CO2-Preis. Nach Berechnungen des FÖS profitiert das produzierende Gewerbe in Deutschland 2021 von dieser Entlastung mit 2,4 Milliarden Euro. Das ist etwa sechsmal so viel wie die Kosten, die ohne die Carbon-Leakage-Verordnung durch den CO2-Preis angefallen wären.

Dazu sagt Swantje Fiedler, wissenschaftliche Leiterin des FÖS: „Fossile Brennstoffe teurer, Strom billiger: Das war die Idee hinter der Reform. Weitere Ausnahmen führen dazu, dass Unternehmen auf Kosten der Allgemeinheit doppelt entlastet werden: Einmal durch die Senkung der EEG-Umlage und ein weiteres Mal durch Ausnahmen vom CO2-Preis.“

EU-Klimapolitik und Emissionshandel


Bis 2030 will die EU ihre Treibhausgasemissionen um mindestens 55% gegenüber dem Stand von 1990 reduzieren. Diesen Beschluss fasste der EU-Rat im Dezember 2020. Auch die EU-Kommission spricht sich für dieses Ziel aus, das EU-Parlament plädiert sogar für eine Reduktion von 60%. Strittig ist außerdem noch die Frage, ob auch negative Emissionen (etwa durch die CO2-Absorption in Wäldern oder Mooren) auf das Klimaziel angerechnet werden. EU-Rat und EU-Kommission sind dafür, das Parlament dagegen. Wenn man diese Negativemissionen ausblendet, entspricht das 55%-Ziel der EU nur rund 52% „realen“ Emissionsminderungen bis 2030.

Bis 2050 will die EU dann völlig klimaneutral sein. Dafür werden nach Berechnungen der EU-Kommission zusätzliche Investitionen von 175 bis 290 Milliarden Euro jährlich gebraucht. Dem gegenüber stehen Einsparungen, weil künftig weniger fossile Brennstoffe importiert werden müssen. Sie könnten sich langfristig ebenfalls auf knapp 200 Milliarden Euro aufsummieren.

Die wichtigsten Instrumente der EU in der Klimapolitik sind

Im EU-Emissionshandel (EU Emission Trading System/EU ETS) sind die Treibhausgasemissionen aus Großkraftwerken, großen Industrieanlagen und dem innereuropäischen Luftverkehr erfasst. Sie machen insgesamt rund 45% aller EU-Emissionen aus. Wieviel davon pro Jahr eingespart werden müssen, legt die EU zentral fest.

Für die restlichen 55 % der Emissionen (Gebäude, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft, Verkehr mit Ausnahme des Luftverkehrs) gelten dagegen nationale Emissionsziele. Sie werden im Rahmen der sogenannten EU-Lastenteilung (Effort Sharing) zwischen den EU-Mitgliedsländern ausgehandelt. Das soll sicherstellen, dass die Gesamtemissionen nicht über das Limit ansteigen, das sich die EU gesetzt hat.

Derzeit sind in der Lastenteilung Emissionsziele bis 2030 festgeschrieben. Sie unterscheiden sich je nach Wirtschaftskraft und derzeitigem Pro-Kopf-Ausstoß der einzelnen Länder. Wirtschaftsstarke Nationen wie Deutschland, Frankreich und Österreich müssen ihre Emissionen stärker senken als die meisten osteuropäischen Länder. Wenn sich die EU dazu entschließt, ihr Emissionsziel für 2030 zu verschärfen, würde das wohl in allen Bereichen Konsequenzen haben. Der Emissionshandel müsste reformiert werden, um die Emissionen dort schneller zu senken, und der Lastenausgleich wäre neu auszuhandeln. Für die Flottengrenzwerte und die Energieeffizienzrichtlinie hat die EU-Kommission bereits angekündigt, dass sie weitere Verschärfungen anstrebt.

Am europäischen Emissionshandel beteiligen sich die (ab 2021) 27 EU-Mitgliedsländer sowie Großbritannien, die Schweiz, Island, Norwegen und Liechtenstein. Initiiert hat ihn die EU, weshalb er meist auch als „EU-Emissionshandel“ bezeichnet wird.

Seit seinem Start im Jahr 2005 hat der EU-Emissionshandel eine wechselhafte Geschichte hinter sich, die den Umfang dieser FAQs bei weitem sprengen würde. Im Folgenden konzentrieren wir uns daher auf seine Ausgestaltung in der sogenannten 4. Handelsperiode ab 2021. (Die erste Handelsperiode dauerte von 2005-2007, die zweite von 2008-2012 und die dritte von 2013-2020).

Einige Grundprinzipien sind jedoch seit 2005 konstant geblieben. Der EU-Emissionshandel ist ein sogenanntes „Cap-and-Trade“-System. Dabei wird die Gesamtmenge der CO2-Emissionen (das Cap) vorab festgelegt und anschließend eine entsprechende Menge an Emissionszertifikaten an die Teilnehmer des Emissionshandels ausgegeben. Dabei entspricht ein Zertifikat der „Erlaubnis“, eine Tonne CO2 auszustoßen.

Um die europäischen Emissionsziele einzuhalten, sinkt das „Cap“ in der 4. Handelsperiode jedes Jahr um 2,2%. Dieser Wert wird als Linearer Reduktionsfaktor bezeichnet. Zu den Teilnehmern des Emissionshandels zählen Kraftwerke und große Industrieanlagen, seit 2012 auch Airlines, aber nur für den innereuropäischen Flugverkehr. Momentan sind das insgesamt rund 11.600 Anlagen, die zusammen knapp die Hälfte der europäischen (und etwa 5% der weltweiten) CO2-Emissionen verursachen.

Die Vergabe der Zertifikate übernehmen die einzelnen Teilnehmerländer. Welches Land wieviele Zertifikate vergeben darf und auf welche Weise diese an die einzelnen Marktteilnehmer verteilt werden, ist in den sogenannten „Nationalen Allokationsplänen“ festgeschrieben. Die Vergabe kann entweder durch kostenlose Zuteilung erfolgen oder dadurch, dass die einzelnen Länder die Zertifikate an die Marktteilnehmer versteigern. Während man in der Anfangsphase noch der größte Teil der Zertifkate kostenlos vergeben hat, werden derzeit knapp 60% aller Zertifikate versteigert. Kostenlose Zertifikate gehen vor allem an energieintensive Unternehmen, um zu verhindern, dass diese wegen der CO2-Preise ihre Produktion in Länder außerhalb Europas verlagern (das sogenannte Carbon Leakage). Andere Industriebetriebe erhalten derzeit nur noch rund 30% ihrer Zertifikate kostenlos. Für Kraftwerke gibt schon seit 2013 keine Gratiszertifikate mehr, da sie nicht direkt mit außereuropäischen Unternehmen konkurrieren und damit keinem Carbon Leakage-Risiko unterliegen.

Am Ende jedes Jahres müssen die Betriebe, die am Emissionshandel teilnehmen, für ihre Emissionen ausreichend Zertifikate besitzen. Besitzen sie diese nicht, drohen hohe Strafzahlungen. Die Betriebe haben also die Wahl, sich entweder gleich bei der Versteigerung durch den Staat mit ausreichend Zertifkaten einzudecken oder diese später von anderen Unternehmen nachzukaufen. Für den Zertifikatehandel zwischen den Unternehmen gibt es mehrere Handelsbörsen wie zum Beispiel die European Energy Exchange (EEX) in Leipzig.

Lange war der CO2-Preis im EU-Emissionshandel extrem niedrig und das ganze System für den Klimaschutz entsprechend nutzlos. Der Grund: Jahr für Jahr waren mehr Zertifikate ausgegeben worden, als die Unternehmen benötigten – und weil die Zertifikate nicht verfielen, hatten die Unternehmen große Vorräte davon aufgebaut.

Um dem entgegen zu wirken, hat die EU 2019 die sogenannte Marktstabilitätsreserve eingeführt. Bis 2024 werden jährlich 24% der neu ausgegebenen Zertifikate in diese Reserve eingelagert, statt sie zu versteigern. Weil dadurch weniger Zertifikate in Umlauf sind, ist ihr Preis von 5 €/Tonne bereits wieder auf rund 25 €/Tonne gestiegen. Ab 2023 soll ein Teil der Zertifikate in der Markstabilitätsreserve auch dauerhaft gelöscht werden.

Langfristig strebt die EU mit der Marktstabilitätsreserve an, dass immer zwischen 400 und 833 Millionen Zertifikate im Umlauf sind. Sinkt die Menge unter 400 Millionen, können die jährlichen Auktionsmengen auch durch Zertifikate aus der Reserve aufgestockt werden, um den Anstieg des CO2-Preises zu dämpfen.
Zertifikatsüberschüsse Prognose
Voraussichtliche Zertifikatüberschüsse im EU-Emissionshandel 2018-2030 mit Marktstabilitätsreserve (MSR), in Millionen
Grafik: eigene Darstellung nach BMU 2018

Der EU-Emissionshandel umfasst nur den Treibhausgasausstoß aus Kraftwerken, großen Industriebetrieben und dem innereuropäischen Flugverkehr. Das sind ungefähr 45% aller Emissionen in der EU. Für die restlichen 55%, die vor allem im Straßenverkehr, dem Gebäudesektor, der Land- und Abfallwirtschaft entstehen, regelt die sogenannte EU-Lastenteilung (EU Effort Sharing), welcher EU-Mitgliedsstaat wie viele Emissionen einsparen muss.

Dazu definiert die Lastenteilung Zielwerte, die sich je nach Wirtschaftskraft und Pro-Kopf-Emissionen der einzelnen Länder voneinander unterscheiden. „Reichere“ Mitgliedsstaaten müssen mehr einsparen als „ärmere“. Die Tabelle unten zeigt die Ziele für 2020 und 2030 als prozentuale Veränderungen gegenüber dem Basisjahr 2005. Deutlich wird daraus, dass zahlreiche Länder ihren Treibhausgasausstoß bis 2020 sogar noch steigern durften. Das wird in den kommenden 10 Jahren nicht mehr der Fall sein.
Minderungsziele der EU-Mitgliedsstaaten
Minderungsziele der EU-Mitgliedsstaaten für den Treibhausgasausstoß gegenüber dem Basisjahr 2005.
Grafik: eigene Darstellung nach CEP 2018

Die Lastenteilung definiert aber nicht nur Ziele für 2020 und 2030, sondern auch für jedes Jahr dazwischen ein Treibhausgasbudget, das jedem Mitgliedsstaat zusteht. Hält ein Land das Budget in einem bestimmten Jahr nicht ein, stehen ihm bestimmte Flexibilitätsoptionen zur Verfügung wie zum Beispiel:

  • Es kann Emissionszuteilungen aus den Budgets vergangener Jahre nutzen, die es noch nicht ausgeschöpft hat, oder Zuteilungen aus den Budgets der Folgejahre vorziehen („Banking and Borrowing“). Diese Möglichkeit ist von 2021-2025 auf 10% seiner jährlichen Emissionen begrenzt, von 2026-2029 dann auf 5%.
  • Es kann sich Emissionszuteilungen anderer Länder übertragen lassen, die diese nicht nutzen. Dafür wird es in der Regel einen Preis zu zahlen haben. Auch diese Möglichkeit ist begrenzt – von 2021-2025 auf 5% und von 2026-2029 dann auf 10% seiner Jahresemissionen.
  • Es kann sich – in unbegrenztem Umfang - Maßnahmen zur Treibhausgasreduzierung in Drittstaaten außerhalb der EU anrechnen lassen, die es finanziert hat. Diese Projektgutschriften können aus Schwellenländern (Joint Implementation – JI) oder Entwicklungsländern (Clean Development Mechanism – CDM) stammen.
Bisher haben die EU-Länder solche Flexibilitätsoptionen kaum genutzt, auch weil für viele von ihnen bis 2020 nur sehr laxe Einsparziele galten. Das könnte sich in den kommenden Jahren rapide ändern. Wenn aber immer mehr Länder ihre Emissionsbudgets nicht einhalten, werden Staaten, die Emissionszuteilungen „übrig“ haben, sich diese fürstlich bezahlen lassen. Auch die Anrechnung von CDM- und JI-Projekten, die die EU-Mitgliedsländer in den letzten Jahren überhaupt nicht genutzt haben, könnte dann stark zunehmen.

Wenn die CO2-Preise in Europa weiter steigen und in anderen Ländern nicht, haben energieintensive Industriezweige einen Anreiz, ihre Produktionsstätten in Länder außerhalb Europas zu verlegen, da sie auf diese Weise Kosten sparen. Der Fachausdruck hierfür lautet „Carbon Leakage“ – Europa bekäme also ein „Kohlendioxid-Leck“. Für das Klima wäre damit nichts gewonnen, denn die Treibhausgase würden weiterhin ausgestoßen – und in Europa gingen überdies Arbeitsplätze verloren.

Besonders anfällig für Carbon Leakage sind Industriesektoren, die einen großen Teil ihrer Gesamtkosten für Energie ausgeben und die stark dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Dazu zählt vor allem die sogenannte Grundstoffindustrie, also Stahl- und Metallverarbeiter, Chemieunternehmen, Zementhersteller sowie die Papier- und Zellstoffindustrie.

Aus der Vergangenheit gibt es keine Belege, dass Carbon Leakage in Europa wirklich stattgefunden hat. Allerdings waren die CO2-Preise im europäischen Emissionshandel auch lange Zeit sehr gering. Künftig kann das Problem Carbon Leakage durchaus wichtig werden. Das Potsdamer Mercator Research Institute schätzt, dass ohne Gegenmaßnahmen 5 bis 19% der in Europa vermiedenen CO2-Emissionen anderswo auf der Welt wieder „auftauchen“ würden.

Komplett vermeiden ließe sich Carbon Leakage nur, wenn überall auf der Welt der gleiche CO2-Preis g elten würde. Das wird so bald nicht eintreten. Doch auch ohne diese Optimallösung können sich die EU und Deutschland vor Carbon Leakage schützen.

Durch die kostenlose Vergabe von Emissionszertifikaten. In der 4. Handelsperiode des EU-Emissionshandels (2021-2030) werden immer noch rund 40% aller Zertifikate gratis an die Unternehmen vergeben, statt sie zu versteigern. Die folgende Grafik zeigt die momentanen Planungen für die Emissionsmenge bis 2030.
Aufteilung der Zertifikatemenge
Aufteilung der Zertifikatemenge im EU-Emissionshandel
Grafik: eigene Darstellung nach BMU 2018

Die Menge an Gratiszertifikaten, die einem Unternehmen pro Jahr zusteht, ist in EU-weit einheitlichen Zuteilungsregeln festgelegt. Um sie für einen bestimmten Produkttyp zu ermitteln, multipliziert man drei Faktoren miteinander:

  • einen Zielwert (Benchmark) für das Produkt. Bisher hat die EU für 52 Produkte aus 21 Industriebranchen Emissionszielwerte, sogenannte Benchmarks, festgelegt. Sie geben ungefähr an, wieviel Treibhausgase die jeweils 10% energieeffizientesten Betriebe der Branche für die Herstellung einer bestimmten Menge eines Produkts ausstoßen. Der Produktbenchmark wird in Tonnen CO2 pro Tonne Produktionsmenge angegeben. Wenn es für ein Produkt kein Benchmark gibt, zieht man ersatzweise die Wärmemenge, die bei der Herstellung entsteht, zur Bemessung des CO2-Benchmarks heran.
  • multipliziert mit
    der jährlichen Durchschnittsmenge, die das Unternehmen in den letzten Jahren von diesem Produkt hergestellt hat.
  • multipliziert mit
    einem Faktor für das Carbon-Leakage-Risiko. Unternehmen mit hohen Energiekosten, die einem intensiven internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, führt die EU auf einer sogenannten „Carbon-Leakage-Liste“. Bei ihnen beträgt der Faktor 1,0. Das heißt, sie bekommen 100% ihrer Emissionen gratis, sofern sie den Benchmark einhalten, also zu den 10% effizientesten Betrieben der Branche gehören. Tun sie das nicht, müssen sie für den zusätzlichen Zertifikatebedarf bezahlen. Für alle anderen Industrieunternehmen gilt derzeit ein Faktor von 0,3. Sie erhalten also 30% ihrer Zertifikate gratis, wenn sie zu den 10% branchenweit effizientesten gehören. Bis 2030 soll der Faktor für sie jedoch auf Null sinken. Für Fluggesellschaften beträgt der Faktor im Moment 0,82, sie bekommen also 82% ihrer Zertifikate kostenlos.
Das folgende Schaubild verdeutlicht den komplexen Mechanismus bei der Gratiszuteilung.
Gratiszuteilung EU-Emissionshandel
Mechanismus bei der Gratiszuteilung im EU-Emissionshandel
Grafik: eigene Darstellung nach BMU 2018

Bei alledem gibt es jedoch ein Dilemma: Die Gesamtmenge sowohl der jährlich versteigerten als auch die der frei verteilten Zertifikate ist gedeckelt. Außerdem sinkt sie pro Jahr um 2,2%, um sicherzustellen, dass die EU ihre Emissionsziele am Ende auch einhält.

Daher ist es in den letzten Jahren fast zur Regel geworden, dass insgesamt weniger Gratiszertifikate zur Verfügung stehen, als die Unternehmen eigentlich bekommen müssen. In diesem Fall werden die kostenlosen Zertifikate für alle Firmen nach dem „Rasenmäherprinzip“ um einen bestimmten Prozentsatz gekürzt. In der letzten Handelsperiode (2013-2020) waren dies 11%. Die Unternehmen mussten also auf gut ein Zehntel der Gratiszertifikate verzichten, die ihnen eigentlich zugestanden hätte.

Nachdem die EU im Dezember 2020 ihr Emissionsziel für 2030 verschärft hat, muss die Zertifikatemenge insgesamt in Zukunft noch schneller sinken. Aufgrund des oben beschriebenen Mechanismus würde der Carbon-Leakage-Schutz für energieintensive Unternehmen dann immer lückenhafter. Gleichzeitig „verschenkt“ die EU ja immer noch gut 40% ihrer Zertifikate an Unternehmen. Das verdeutlicht, dass die derzeitige Regelung langfristig weder für das Klima noch für die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen optimal ist. Mittelfristig will die EU-Kommission die Gratiszuteilung daher durch einen CO2-Grenzausgleich ersetzen oder zumindest ergänzen.

Zur Erinnerung: Unter Carbon Leakage versteht man die Abwanderung energieintensiver Unternehmen wegen hoher CO2-Preise. Der bisherige Mechanismus, mit dem sich die EU im Emissionshandel davor schützt, ist nicht optimal. Daher strebt die EU-Kommission mittelfristig einen CO2-Grenzausgleich (englisch carbon border adjustment) als Alternative an.

Ein solcher Grenzausgleich würde an der EU-Außengrenze greifen. Dabei würden auch Importprodukte mit dem jeweils aktuellen CO2-Preis aus dem EU-Emissionshandel belastet. Im Gegenzug würde den Herstellern von Exportprodukten, die die EU verlassen, der CO2-Preis erstattet. Das Ganze würde also ähnlich funktionieren wie bei der Mehrwertsteuer. Im Idealfall entstünde sowohl auf heimischen als auch auf ausländischen Märkten Chancengleichheit zwischen in EU hergestellten Produkten und „ausländischer“ Ware.

Das gilt zumindest in der Theorie. In der Praxis müsste sich ein erfolgreicher Grenzausgleich an mehreren Kriterien messen lassen, z.B.:

  • Wie effektiv verhindert er Carbon Leakage?
  • Wie gut bleibt die Klimaschutzwirkung des Emissionshandels erhalten? (Gerade in diesem Bereich hat die derzeitige, kostenlose Zuteilung von Zertifikaten an Industrieunternehmen, mit der sich die EU vor Carbon Leakage schützt, Schwächen).
  • Wie gut ist der Grenzausgleich mit geltendem Handelsrecht vereinbar? (Hier geht es vor allem um das 1948 abgeschlossene GATT-Abkommen, das für alle Mitglieder der Welthandelsorganisation WTO – darunter die EU-Staaten – bindend ist).
  • Mit welchem Verwaltungsaufwand ist der Grenzausgleich verbunden?
  • Wie leicht ist der Grenzausgleich innerhalb der EU politisch durchzusetzen?
  • Drohen durch den Grenzausgleich diplomatische Probleme mit Ländern außerhalb der EU?
Soweit zu den Kriterien. Bei der Ausgestaltung eines Grenzausgleichs sind ebenfalls viele Fragen zu klären. Hier einige der wichtigsten:

  • Sollen nur Importe mit dem CO2-Preis be- oder auch Exporte von ihm entlastet werden? Letzteres würde mehr Chancengerechtigkeit für europäische Unternehmen und daher einen besseren Carbon-Leakage-Schutz bieten. Allerdings könnte die Exportbefreiung als unerlaubte Subvention ausgelegt werden und wäre daher handelsrechtlich problematisch. Außerdem ist es für den Klimaschutz besser, je weniger Güter von einem CO2-Preis ausgenommen werden. Daher gehen die Überlegungen in der EU momentan eher dahin, lediglich Importe zu belasten.
  • In welcher Form wird der Grenzausgleich erhoben? Denkbar wäre eine Steuer oder ein Zoll an der EU-Außengrenze, aber auch die Ausweitung des EU-Emissionshandels auf Importgüter. Die Hersteller oder Importeure der eingeführten Ware müssten dann eine entsprechende Menge an Zertifikaten erwerben, die dem CO2-Fußabdruck der Importprodukte entspricht.
  • Gilt der Grenzausgleich für alle Produkte oder nur für bestimmte Produktgruppen? Ihn auf alle denkbaren Produkte auszudehnen, wäre ein immenser Verwaltungsaufwand, weil deren CO2-Fußabdruck berechnet werden müsste. Daher wird erwogen, zunächst nur Produktgruppen aus besonders energieintensiven Branchen einzubeziehen, die stark dem internationalen Wettbewerb ausgeliefert sind. Das sind zum Beispiel Stahl, Zement und Aluminium, eventuell auch Papier und einige chemische Produkte. Der Vorteil dabei: Weil es sich dabei um gering verarbeitete Produkte handelt, ist ihr CO2-Fußabdruck auch deutlich leichter zu berechnen als bei Fertigprodukten wie Autos, Waschmaschinen oder Handys. Der Nachteil: Man „erreicht“ so natürlich nur einen Teil der EU-Emissionen. Nach Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) ist die Produktion solcher energieintensiver Grundstoffe für 16% aller Emissionen in der EU und 2/3 der Emissionen aus der europäischen Industrie verantwortlich.
  • Will man den CO2-Fußabdruck der Produktherstellung wirklich „herstellergenau“ ermitteln oder arbeitet man beim Grenzausgleich mit branchenweiten Durchschnittswerten (Benchmarks) für eine Produktgruppe? Letzteres würde deutlich weniger Verwaltungsaufwand bedeuten.
  • Gilt der Grenzausgleich für Produkte aus allen Staaten, oder will man z.B. Importe aus armen Ländern (Least Developed Countries) davon ausnehmen, um ihnen Entwicklungschancen zu bieten?
Und das sind nur einige der Fragen, die sich beim Grenzausgleich stellen. Wir sehen: Die Materie ist komplex. Einen Königsweg gibt es nicht – zumal Lösungen, die handelsrechtlich unproblematisch sind und wenig Verwaltungsaufwand bedeuten, oft nur eine geringe Klimaschutzwirkung haben und umgekehrt.

Kein „echter“ Grenzausgleich, aber von ähnlicher Wirkung wäre eine sogenannte CO2-Verbrauchsabgabe. Daher wollen wir sie hier noch kurz vorstellen. Dabei würde die bisherige, kostenlose Zuteilung der CO2-Zertifikate an energieintensive Unternehmen beibehalten und es würde auch kein „CO2-Importzoll“ erhoben. Stattdessen setzt das Konzept auf eine CO2-Abgabe, die für heimische und Importware gleichermaßen zu zahlen wäre. Um das Ganze handhabbar zu machen, wäre die Abgabe nur auf die oben erwähnten Grundstoffe wie Stahl, Zement oder Aluminium zu zahlen – aber eben auch in Fertigprodukten. Das heißt: In einem Auto müsste z.B. der Gewichtsanteil an Stahl ermittelt und für das Auto dann die CO2-Abgabe in der entsprechenden Höhe entrichtet werden.

Das könnte ein Kompromiss sein zwischen einer lückenlosen Erfassung des CO2-Fußabdrucks bei allen Produkten und einem Grenzausgleich nur für wenige Rohstoffe. Handelsrechtlich wäre eine solche Abgabe wohl unproblematisch, weil sämtliche Produkte – heimische wie importierte – davon betroffen wären. Ein Nachteil der Lösung läge freilich darin, dass weiterhin CO2-Zertifikate kostenlos verteilt würden.

Für welche Lösung sich die EU am Ende entscheiden wird – und welche Konsequenzen sie für das Verhältnis zu Europas Handelspartnern haben wird – steht momentan noch in den Sternen. Der Handlungsdruck ist jedoch gegeben: Zu unverkennbar sind die Nachteile des bisherigen Carbon-Leakage-Schutzes im EU-Emissionshandel.

Für all diejenigen, die es genauer wissen wollen, noch ein Tipp: Einen guten Überblick über die Kriterien und Ausgestaltungsoptionen eines CO2-Grenzausgleichs gibt diese (englischsprachige) Studie.

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Der weltweite Flugverkehr ist für 1,9% aller Treibhausgasemissionen und rund 3,5% des weltweiten Treibhauseffekts verantwortlich. Dass die Treibhauswirkung größer ist als der Anteil an den Emissionen, liegt unter anderem daran, dass der NOX-Ausstoß und die Kondensstreifen von Flugzeugen in großen Höhen die Erderwärmung zusätzlich antreiben.

Seit den 1980er-Jahren hat sich der CO2-Ausstoß des globalen Luftverkehrs in etwa verdoppelt und seit 1960 verdreifacht. Die Transportleistung des Luftverkehrs, gemessen in Personenkilometern, ist seit 1960 jedoch um das 75-Fache gestiegen. Das zeigt, dass die Branche heute durchaus viel effizienter mit fossiler Energie umgeht als vor 60 Jahren noch.
Entwicklung der CO2-Emissionen
Entwicklung der CO2-Emissionen aus dem Flugverkehr in absoluten Zahlen (rot) und relativ zu den Gesamtemissionen weltweit (blau)
Grafik: OurWorldinData.org/CC-BY

Dennoch gilt der Flugverkehr als Problempunkt für den internationalen Klimaschutz. Denn bei seinen derzeitigen Wachstumsraten wird es schwer fallen, ihn bis 2050 zu dekarbonisieren – also ganz ohne fossile Treibstoffe auszukommen.

Den Löwenanteil im Luftverkehr machen übrigens Passagierflüge aus. Bezüglich der Flugdistanzen halten sich Kurz-, Mittel- und Langstreckenflüge mit je einem Drittel Anteil an den Emissionen in etwa die Waage:
Emissionen aus dem Flugverkehr
Aufteilung der Emissionen aus dem Flugverkehr
Grafik: OurWorldinData.org/CC-BY

Seit 2012 müssen Fluggesellschaften für Flüge innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR, bestehend aus EU plus Großbritannien, Norwegen, Island und Liechtenstein) Emissionszertifikate im europäischen Emissionshandel erwerben. Für Flüge von und nach außerhalb des EWR gilt diese Verpflichtung nicht. Ebenso wenig für Flüge, die außerhalb des EWR sowohl starten als auch landen.

Einen Teil ihrer Zertifikate erhalten die Airlines dabei gratis, über die sogenannte kostenlose Zuteilung im Rahmen des EU-Emissionshandels. Die Menge der Gratiszertifikate entspricht 82% ihres Treibhausgasausstoßes aus den Jahren 2004 bis 2006. Weil aber der Flugverkehr in den letzten Jahren stark gewachsen ist, bekamen die Fluggesellschaften zwischen 2013 und 2017 de facto nur noch rund 55% ihrer Zertifikate gratis. Nach der letzten Reform des EU-Emissionshandels 2018 waren es sogar nur noch 39%.

Viel geholfen hat der Emissionshandel in der Branche aber bisher nicht: Der Flugverkehr zählt zu den Branchen mit den höchsten CO2-Vermeidungskosten überhaupt. Deshalb ist es für die Fluggesellschaften günstiger, fehlende Zertifikate im EU-Emissionshandel dazuzukaufen, als ihren Treibhausgasausstoß zu reduzieren.

Für den weltweiten Flugverkehr - einschließlich aller Flüge, die nicht im EU-Emissionshandel erfasst sind - strebt die internationale Luftverkehrsorganisation ICAO ein treibhausgasneutrales Wachstum ab 2020 an. Das heißt: Egal, wie viele Flugzeuge künftig in der zivilen Luftfahrt wie weit fliegen – die Treibhausgasemissionen sollen auf dem Stand dieses Jahres verharren. Mit technischen Mitteln allein ist das (bisher) nicht zu schaffen. Deshalb sollen die Fluggesellschaften ihr Wachstum auch kompensieren können, indem sie Zertifikate aus Emissionshandelssystemen kaufen oder Klimaschutzmaßnahmen außerhalb ihrer eigenen Branche finanzieren. So sieht es das 2016 eingeführte CORSIA-System (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) vor. Das System beginnt 2021 mit einer freiwilligen Pilotphase, an der rund 80 Länder teilnehmen. Ab 2026 soll die Teilnahme dann für alle Airlines aus den Unterzeichnerstaaten verpflichtend sein. Ausgenommen sind dabei allerdings Inlandsflüge sowie Flüge von und nach einigen Entwicklungsländern, die nicht an CORSIA teilnehmen.

Das Umweltbundesamt urteilt über CORSIA wie folgt: „Aus Sicht des UBA ist CORSIA – insbesondere aufgrund seines globalen Charakters – eine große Chance für mehr Klimaschutz im internationalen Luftverkehr, wenn die Regelung weiterentwickelt wird. In seiner jetzigen Ausgestaltung ist CORSIA nur ein erster Schritt und nicht ausreichend für die Erreichung des Paris-Ziels.“ Das liegt vor allem daran, dass das System nur Emissionen, die über das Niveau von 2020 hinausgehen, erfasst. Rund 700 Millionen Tonnen CO2-Ausstoß pro Jahr – das ist fast ein Viertel der Gesamtemissionen von Deutschland – müssen die Airlines überhaupt nicht kompensieren.

Die Landwirtschaft ist der Sektor mit dem meisten Nachholbedarf in Sachen Klimaschutz. Von 1995 bis 2015 sanken ihre Emissionen in Deutschland gerade einmal um magere 4% - selbst der viel gescholtene Verkehrssektor brachte es in diesem Zeitraum auf knapp 10%.

In der Treibhausbilanz der Landwirtschaft schlagen – in absteigender Reihenfolge - vor allem drei Faktoren zu Buche:

  • Mengenänderungen der ober- und unterirdischen Biomasse. Je mehr pflanzliche Biomasse auf Feldern, Wiesen und in Wäldern steht, desto mehr Kohlenstoff ist darin gebunden. Reduziert man die Biomasse (z.B. durch das Abholzen von Wäldern), entstehen dabei früher oder später unweigerlich CO2-Emissionen – nämlich wenn die Biomasse verbrannt wird oder verrottet.
  • Methangasemissionen aus dem Verdauungstrakt von Tieren (in der Viehhaltung)
  • Lachgasemissionen aus Kunstdünger, der auf Ackerflächen ausgebracht wird.
Die Emissionen aus Landnutzung, Landnutzungsveränderungen und der Forstwirtschaft reguliert die EU ab 2021 in der sogenannten LULUCF-Verordnung. LULUCF steht für „Land Use, Land Use Change and Forestry“. Die Verordnung verpflichtet alle EU-Mitgliedsländer, bei der Landnutzung eine ausgeglichene Treibhausbilanz einzuhalten. Das heißt: Emissionen, die aus Ackerflächen und Grünland freiwerden, müssen im gleichen Zeitraum rein rechnerisch durch bestehende oder (wieder)aufgeforstete Wälder absorbiert werden. Für Länder, die das nicht schaffen, gibt es Flexibilitätsoptionen, die denjenigen in der EU-Lastenteilung ähneln. Sie können nicht angerechnete Negativemissionen aus den Vorjahren nutzen, Negativemissionen aus der Zukunft vorziehen oder Negativemissionen aus anderen Ländern zukaufen.

Die LULUCF-Verordnung erfasst die Emissionen aber nur relativ ungenau über pauschalisierte Flächenwerte. Wie die Flächen genau bewirtschaftet werden (konventionell oder im biologischen Landbau) und was genau darauf angebaut wird (z.B. Getreide, Wein oder Gemüse) bleibt in der Betrachtung ebenso außen vor wie die Methanemissionen aus der Viehhaltung.

Daher gab und gibt es immer wieder Überlegungen, wie sich bestimmte Praktiken mit besonders hoher Klimawirkung in der Landwirtschaft – etwa die Viehhaltung und der Verbrauch von Kunstdünger – mit einem Preis belegen lassen, der die durch sie verursachten Klimaschäden widerspiegelt.

Der Begriff „CO2-Preis“ führt in der Landwirtschaft eigentlich in die Irre, denn dort geht es vor allem um den Ausstoß von Methan aus der Massenviehhaltung und von Lachgas, das bei der Verwendung von Kunstdünger auf Feldern entsteht.

Doch auch in diesen Bereichen wäre es denkbar, Treibhausgasemissionen mit einem verursachergerechten Preis zu belegen. Beim Kunstdünger könnte sich dieser einfach an der verbrauchten Düngermenge bemessen. Er würde dann zweckmäßigerweise in Form einer Zusatzsteuer erhoben, die zusammen mit dem Kaufpreis des Düngers zu entrichten wäre.

Für die Methangasemissionen aus der Viehhaltung gibt es mehrere Konzepte, die Greenpeace 2020 in einer Studie vorgestellt hat: Man könnte entweder eine jährliche Abgabe für jedes Tier erheben, die ein landwirtschaftlicher Betrieb hält. Die Abgabenhöhe wäre einfach zu ermitteln, da die Höfe ihre Tierbestände (etwa bei Schafen und Schweinen) entweder jährlich an die Behörden melden oder sogar jedes einzelne Tier (z.B. bei Rindern) registrieren lassen müssen.

Für die Abgabenhöhe wäre die durchschnittliche Methangasmenge maßgeblich, die eine bestimmte Tierart jährlich ausstößt.

Beim zweiten Konzept wird die Treibhausgas-Abgabe dagegen auf tierische Produkte wie Fleisch, Eier, Milch und Käse erhoben. Für deren durchschnittlichen „Methan-Fußabdruck“ gibt es mittlerweile Standardwerte, die mithilfe von Ökobilanzen errechnet wurden. Hier ein Rechenbeispiel, das von einem CO2-Preis von 180 Euro je Tonne ausgeht:
Treibhausgasemissionen bei tierischen Produkten
Treibhausgasemissionen bei der Herstellung tierischer Produkte und resultierende CO2-Abgabe
Grafik: eigene Darstellung nach Greenpeace/FÖS 2020

Bei beiden Abgabenvarianten würden die Preise von Bioware und konventionellen Lebensmitteln gleichermaßen steigen, da die Methanemissionen von Bio-Rindern sich faktisch nicht von konventionell gehaltenen unterscheiden. (Alles andere wäre auch überraschend, da die Tiere anatomisch die gleichen sind). Allerdings würde insgesamt ein Anreiz entstehen, weniger tierische Produkte zu konsumieren, was dem Klima zugute käme. Denn noch immer liegt der Fleischkonsum um das Zwei- bis Dreifache höher als die Menge von 300-600 g wöchentlich, die die Deutsche Ernährungsgesellschaft empfiehlt. Und rechnet man den Anbau von Futtermitteln auf heimischen Feldern mit ein, ist die Tierhaltung für mehr als zwei Drittel der Gesamtemissionen aus der Landwirtschaft verantwortlich.

Die Pro-Kopf-Abgabe wäre von den beiden Varianten verwaltungstechnisch einfacher umzusetzen. Denn anders als es die Tabelle oben suggeriert, haben wir es in der Lebensmittelwirtschaft oft nicht mit reinen Produkten zu tun, sondern mit industriell hergestellten, die eine Vielzahl tierischer Erzeugnisse in unterschiedlichen Gewichtsanteilen enthalten. Für sie müsste jeweils ein individuell angepasster CO2-Preis berechnet werden. Ferner würde die Produktabgabe nur auf in Deutschland verkaufte Lebensmittel erhoben. Von den 8 Millionen Tonnen Fleisch, die Deutschlands Schlachthöfe erzeugen, werden aber nur 5 Millionen Tonnen im Inland konsumiert. Mit einer Produktabgabe würde der inländische Konsum voraussichtlich sinken und es würden einfach mehr Fleisch- und Milchprodukte ins Ausland exportiert. Demgegenüber hat die Pro-Kopf-Abgabe den Nachteil, dass sie nur inländische Erzeugnisse verteuert und so tendenziell Fleischimporte begünstigt.

In den bisherigen Überlegungen war nun stets von einer CO2-Abgabe die Rede. Im Fall der Lachgasemissionen aus Kunstdünger, aber auch aus Gülle, wäre prinzipiell auch eine Integration in den bestehenden EU-weiten oder nationalen Emissionshandel möglich. Denn die Düngemittelverordnung (DeV) fordert den Betrieben jetzt schon ab, über die Menge des auf ihren Feldern ausgebrachten Düngers Buch zu führen.

In der Viehhaltung ließe sich dagegen laut einer Studie des Umweltbundesamts nur die Pro-Kopf-Pauschale durch einen Emissionshandel ersetzen. Dann müsste jeder Landwirt für die Anzahl der Tiere, die er auf seinem Hof hält, entsprechend Zertifikate ersteigern. Die Anzahl der Betriebe, die am Emissionshandel teilnimmt – und damit auch die Komplexität des Handelssystems -, würde dadurch jedoch sprunghaft steigen. Dazu ein Vergleich: In Deutschland gibt es immer noch mehr als 250.000 landwirtschaftliche Betriebe. Am EU-Emissionshandel nehmen dagegen rund 11600 und am nationalen Emissionshandel sogar nur 4000 Betriebe teil.